科研政策

关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》政策解读

作者:时间:17-06-20 11:49来源:计划财务处点击:

为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神,落实创新驱动发展战略,促进科技与经济紧密结合,近日,国务院发布了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号,以下简称《意见》)。《意见》印发以后,社会各界高度关注。为了便于更好地学习和理解《意见》精神,科技部、财政部有关负责人接受了记者采访。

问:请介绍一下《意见》出台的背景。

答:党中央、国务院高度重视科技事业发展,2006年颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》,2012年召开了全国科技创新大会,颁布了《中共中央 国务院关于深化科技体制改革 加快国家创新体系建设的意见》,党的十八大提出了创新驱动发展战略,把科技创新摆在国家发展全局的核心位置,我国科技事业正处在一个新的历史起点上。新时期、新形势、新任务赋予科技创新重大历史责任,要求我们必须对科技体制进行改革。而项目和资金管理改革是推动科技体制改革的切入点和突破口,事关我国科技事业发展的全局。

近年来,我国科技投入持续大幅度增长,为科技事业快速发展提供了有力保障。“十一五”期间全社会研发投入年均增长率超过23%,“十二五”以来继续高速增长,2013年达到11906亿元,其中企业研发支出占76%以上。全社会研发支出占GDP的比重也不断上升,2013年达到2.09%。与此同时,中央财政科学技术支出也保持高速增长,从2006年的774亿元,增加到2013年的2460亿元,年均增长率约18%。经过各方面共同努力,我国科技事业取得长足发展,科技实力大幅提升,整体创新能力明显增强,基础前沿和战略高技术领域取得一批世界级成果,部分科研领域已经达到世界水平。如中微子振荡模式、量子科学、铁基超导、生命科学、载人航天、载人深潜、卫星导航、超级计算机等原创成果世界领先。高速铁路、特高压输变电等对战略性新兴产业发展发挥了重要的支撑引领作用。

在科技投入的总量和强度都大幅提高的情况下,科技管理方式与快速增长的科研资金还不完全适应,资源配置的效率有待进一步提高,我国科研项目和资金管理方面还存在一些问题。主要表现在:科技工作缺乏有效的统筹协调,各类科技计划、专项林立,相互之间边界不清,重复交叉严重,科技资源配置效率不高,科研项目和资金管理还不完全适应科技创新活动的特点和规律,管理不够科学透明,资金使用存在违规违纪现象,鼓励科技创新的政策激励措施还没有落实到位,科研人员的创新热情和创造活力还没有得到充分发挥。社会各界特别是科技界对财政科研项目和资金的合理配置以及经费使用的安全性、有效性日益关注。我们认为唯有通过深化改革,创新体制机制,才能解决这些突出问题。《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》(中发〔2012〕6号)明确指出“推进科技项目管理改革”,“完善科技经费管理制度”,这充分体现了党中央国务院对科研项目和资金管理工作的高度重视。出台《意见》是贯彻十八届三中全会精神、落实中央6号文件要求和深化科技体制改革的具体措施。《意见》是未来一个时期指导科研项目和资金管理改革的纲领性文件,适用于中央民口所有科技计划(专项、基金等)。

问:改革的总体目标和原则是什么?

答:科研项目和资金管理改革必须充分借鉴并吸收发达国家的成功经验和做法,立足国情,针对项目安排重复、管理不够科学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题,进行系统化、全过程的配套改革。

改革的总体目标,就是通过深化改革,加快建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制,使科研项目和资金配置更加聚焦国家经济和社会发展重大需求,基础前沿研究、战略高技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究显著加强,财政资金使用效益大幅提升,科研人员的积极性和创造性充分发挥,科技对经济社会发展的支撑引领作用不断增强,为实施创新驱动发展战略提供有力保障。

改革的基本原则,一是坚持遵循规律,准确把握全球科技和产业变革趋势,立足我国经济社会发展和科技创新实际,遵循科研活动特点和规律,实行分类管理,提高管理水平。二是坚持改革创新,发挥政府科技投入的引导激励作用和市场配置资源的导向作用,对科研项目和资金管理实施全过程、系统化的配套改革,以改革释放创新活力。三是坚持公正公开,强化科研项目和资金管理信息公开,接受科研人员和社会监管,加强科研诚信建设,营造以人为本、公平竞争、充分激发科研人员创新热情的良好环境。四是坚持规范高效,明晰职责,优化流程,健全机制,提高管理的科学化、规范化、精细化水平。

问:《意见》有哪些突出特点?

答:《意见》共8部分、29条,针对当前反映强烈、亟需解决的有关问题,提出针对性的改革措施。这些政策措施体现以下四个方面的特点:

一是坚持激励导向。把发挥科研人员积极性创造性作为改革的出发点,尊重科研活动规律,体现科研人员价值,最大限度激发科研人员创造活力。《意见》规定对科研项目实施分类管理,优化科研项目和资金管理流程,减轻科研人员负担,完善间接费用和绩效支出政策,促进科技成果转移转化,推进科研人员收入分配改革,通篇体现出激励导向。

二是坚持问题导向。把破解科研项目和资金管理中反映强烈的突出问题作为改革的着力点,回应社会各界特别是科技界关切,进一步提高管理科学化、规范化、精细化水平。《意见》对当前科研项目和资金管理中存在的突出问题,如多头申报、重复支持,科研项目和资金管理信息不够公开透明,资金使用管理过细过严,人员经费保障不足等方面,都提出了针对性的解决措施。

三是坚持简政放权。政府要加快职能转变,把主要精力放在完善创新激励政策、营造良好创新环境方面,通过减少科技项目微观管理、提高资金使用自主权,把更多的管理权赋予承担项目的法人单位,形成分级分类的管理机制,推进从政府主导创新向政府服务创新的转变,发挥各类主体参与项目和资金管理的积极性。

四是坚持监管与服务并重。把寓监管于服务之中、构建服务型监管体系作为改革的重要方面,转变监管思路,充分发挥各级管理部门和法人单位的作用,强化项目和资金管理全过程的指导服务。同时,要通过科研诚信建设和信用管理、信息公开等手段,建立制度化的“奖优罚劣”激励导向,对严重违规违纪行为“零容忍”。

问:针对科技资源重复分散问题,《意见》采取了哪些措施强化统筹协调?

答:当前,中央财政科研项目和经费管理存在条块分割,统筹协调不够,管理信息难以共享,计划和项目安排存在分散、重复、交叉等现象。针对这些问题,《意见》采取了以下四个方面的措施。

一是建立健全统筹协调与决策机制。中央财政科研项目的重复分散等问题,直接影响到财政资金的使用效益。解决这一问题的关键是要真正建立起有效的统筹协调和决策机制,特别是要加强在资源配置方面的统筹协调,切实解决科技资源重复分散、碎片化等问题。为此,《意见》要求科技行政主管部门要会同有关部门,切实发挥会商与沟通机制作用,在科技发展优先领域、重点任务和重大项目安排等方面加强统筹协调,形成年度科技计划(专项、基金等)重点工作安排和部门分工,报国家科改领导小组审议后,分头落实、协同推进;涉及国民经济、社会发展和国家安全的重大科技事项,要按程序报请国务院决策。财政部门在科技预算安排方面也要统筹和综合平衡。《意见》还就这一机制的建立和落实提出了时间节点要求,科技行政主管部门要牵头会同相关部门,在2014年底前形成科技工作重大问题会商与沟通机制工作规则,并持续实施。

二是明确了新设科技计划(专项、基金等)的有关要求。从目前情况看,有些科技计划、专项的设立缺乏科学严谨的论证程序,设立后往往是有“开始”却无“终止”,执行中也缺乏评估调整机制。针对这一问题,《意见》提出了具体要求,各部门在设立科技计划(专项、基金等)时,要根据国家的战略需求和科技发展需要,明确计划的功能定位,设定具体的经济社会和科技发展目标、考核指标,以及实施的具体期限,建立滚动支持和终止机制。

三是明确提出健全绩效评估、动态调整和终止机制。基于上述两项措施,《意见》进一步明确,各部门要按照科技计划(专项、基金等)的功能定位,优化整合现行各类科技计划(专项、基金等),对定位不清、重复交叉、实施效果不好的,通过撤、并、转等方式进行必要调整和优化,力求保质量、控数量。目前,中央相关部门管理的科技计划(专项、基金等)优化整合工作已经启动,在2014年的部门预算中已经得到初步落实,下一步还要持续实施、不断深化。

四是建设统一的国家科技管理信息系统。作为实现科技资源统筹协调、优化配置的重要手段,《意见》要求,到2014年底要基本建成中央财政科研项目数据库;2015年底基本实现与地方科研项目数据资源互联互通。中央部门之间、中央与地方之间的信息共享,将会为宏观统筹和项目查重提供强大的技术支撑。

问:实行科研项目分类管理有哪些政策导向?

答:不同类型的科研项目具有不同的特点和规律,其组织管理方式必须与其相适应,才能最大限度地调动科研人员的积极性。当前科研管理方式与日益复杂的科技创新活动还不相适应,面向科学研究、技术开发和创新活动的分类管理机制尚未真正建立。《意见》明确规定,要建立项目分类管理的组织实施机制,并在相应的科技计划和项目管理中予以落实。

对于重大项目,考虑到其特点是要突出国家目标和重大战略需求、体现集中力量办大事的国家意志,解决重大关键问题。为此,要设定明确的、可考核的项目目标和关键节点目标,通过定向择优方式遴选优势单位承担项目。同时要创新项目管理机制,强化项目参与各方的责任,探索项目专员制和监理制,明确承担单位的主体责任,加强全过程管理和节点目标考核。

对于基础前沿项目,作为科技创新活动的源泉和内在动力,要突出创新导向,聚焦原始创新,充分尊重专家意见,在组织管理上应采用同行评议、公开择优的方式遴选项目,营造“鼓励探索、宽容失败”的科研环境。同时还要充分发挥科学共同体的作用,尊重科学研究规律,简化项目管理,减少不必要的考核评价,减轻科研人员的负担。对优秀人才和团队给予持续稳定的支持,让科研人员潜心研究,激发创新创造活力。同时,要大力推动基础研究与应用研究的紧密结合,政府要积极引导有实力的大型企业增加基础研究方面的投入,与科研院所和高等学校联合开展研究,着力提升企业的原始创新能力。

对于公益性项目,因事关社会公共利益,重点是解决制约公益性行业发展的重大科技问题,因此应着重强化重大需求和应用导向。在组织管理上应要充分发挥行业主管部门的组织协同作用,提高项目的系统性、针对性和实用性,保证项目成果服务社会公益事业的发展。

问:对企业牵头的科研项目,在组织管理上有哪些政策导向?

答:市场导向类项目要突出企业主体地位,主要由企业牵头组织实施。在现代市场经济条件下,市场发挥着配置各类经济资源的决定性作用,政府要明确自己的定位,明晰政府与市场的边界,重点是发挥好引导激励作用,通过制定普惠性激励政策、营造公平环境,充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用,引导企业成为技术创新决策、投入、组织和成果转化的主体,促进科技与经济紧密结合。

对于政府支持企业开展的产业重大共性关键技术研究等公共科技活动,鼓励企业牵头,联合高校和科研院所协同攻关。同时,要加强管理,在立项时加强对企业资质、研发能力的审核。对于政府引导企业开展的科研项目,应当主要由企业提出需求和组织研发,并进行先期投入,政府要更多地采用“后补助”和间接投入等方式给予支持,发挥“四两拨千斤”的撬动作用,这是财政科技投入方式的重大变化。后补助方式包括事前立项事后补助、奖励性后补助等。这些直接或间接投入方式目的是进一步推动科技和经济结合,充分发挥财政科技经费的引导作用,激发企业参与科技创新的积极性,加快建立以企业为主体的技术创新体系。

问:《意见》对科研项目管理进行了全过程、系统化改革,主要体现在哪几个方面?

答:《意见》按照科学规范、公开透明的思路,对科研项目管理进行了全过程、系统化的改革。

一是改革项目指南形成机制。针对项目指南编制时间偏短、参与指南编写的专家范围和技术专业领域相对有限的问题,《意见》明确要求,不同类别的项目应分类编制指南,要扩大指南的征求意见范围,建立由各方参与的项目指南论证机制,使指南更加充分反映科技经济社会发展需求,特别是市场导向类项目要征求产业界专家的意见,反映产业需求。针对项目指南发布时间不固定,导致科研人员错过申报时间等问题,《意见》提出每年要固定指南发布时间,自指南发布日到项目受理截止日期,原则上不少于50天;同时要通过多种方式扩大指南知晓范围,保证科研人员有比较充裕的时间准备。

二是规范项目立项程序和要求。针对当前存在的立项不够公开透明问题,《意见》规定,项目主管部门要规范立项要求,明示审批流程,提高公开透明度;全面实行网络和视频评审,减少会议答辩评审,实现立项过程的“可申诉、可查询、可追溯”;同时要向申报单位及时反馈评审结果和意见,提高科研人员的满意度。针对立项程序复杂周期长的问题,《意见》明确要简化立项流程,压缩评审时间,从受理项目申请到反馈立项结果原则上不超过120个工作日。对于当前存在的一题多报或重复资助、项目打包以及“拉郎配”等现象,《意见》进一步强调对项目申报材料的审查,重点是项目申请者及其合作方的资质、科研能力等,并加强项目的查重。《意见》还对管理部门自身的立项管理工作提出规范要求,要完善公平竞争的项目遴选机制,通过公开择优、定向择优等方式确定项目承担者,健全立项管理的内部控制制度。

三是完善过程管理。为进一步提高项目过程管理的质量和效率,加强对各类项目执行中间环节的把控,《意见》提出将针对不同项目开展巡视检查或不定期抽查,对重大项目加强过程管理和服务,协调解决实施中的问题;对一般项目,减少项目执行中的检查评价,为科研人员营造宽松的环境。四是加强项目验收。针对当前验收质量不高、验收走过场的情况,《意见》规定要根据项目特